Олег Загнітко, Партнер ЮФ Integrites, адвокат, кандидат юридичних наук
2019 є роком великих змін для споживачів та бізнесу - ринок електроенергії, яку використовують чи не для всіх товарів та послуг, лібералізується; унаслідок реформи споживачі енергії – підприємства та домогосподарства матимуть кращі умови для вибору постачальника, ціни, кількості тощо; деякі споживачі зможуть навіть самостійно заробити на ринку.
Проте такий наслідок може постати лише якщо буде створено достатні умови. Треба сказати, що в Україні оптовий ринок електроенергії існує з 2000 року, відколи оптову ціну визначають на підставі цінових заявок виробників. Новий Закон України «Про ринок електричної енергії», оприлюднений у середині 2017 року, написано за прикладом правових положень ЄС, які змушують розділення ролей виробника, торгівця та постачальника й конкуренції між ними на засадах вільного ціноутворення, у першу чергу, для обмеження монополії вертикально інтегрованих компаній, які існували у більшості країн ЄС. Нова редакція закону покликана як поліпшити механізми оптового ринку (зокрема, через додаткові сегменти), так і створити інші ринки товарів та послуг, серед яких: роздрібний ринок, ринок послуг вимірювання.
Інструментами для зниження ціни є право вільно визначати ціну, при цьому постачальники послуг змагатимуться за споживача, що спричинятиме кращу лінійку продуктів та цін на неї. Верхню межу ціни буде обмежено попитом – в першу чергу, внутрішньоукраїнським, а також експортними можливостями в об’єднаній енергетичній системі (ОЕС) України; нижню межу – собівартістю виробництва. Та чи будуть ці умови достатніми?
Зауважимо, що вільне ціноутворення, за умовчанням, означає закінчення субсидій для домогосподарств за рахунок підприємств, через що ціни для домогосподарств зростуть, але невідомо чи знизяться для підприємств – адже оптовий ринок досі демонстрував, що чинники собівартості часто є викривленими та нестійкими.
Припустимо, що палива для виробництва електроенергії - вугілля, твердопаливних елементів для реакторів АЕС, природного газу, мазуту, води, сонця, вітру - є досить й за стабільною ціною (попри те, що це часто не так). В «години пік» зранку та увечері в дефіциті буде виробництво електроенергії, а вночі – її споживання; відповідно, ціни на електроенергію в середньому можуть бути дуже великими для кінцевих споживачів, які не ведуть прямих переговорів з виробниками: вранці – через кон’юнктуру; вночі – для компенсації збитків, отриманих в інші періоди.
Також, оскільки великі виробники та великі споживачі можуть укладати прямі договори на постачання дешевшої електроенергії, середнім та маленьким споживачам постачання буде нестабільне та за високими цінами. До того ж, торговельні алгоритми «ведмедів» та «биків» з організованого ринку – знаємо їх за прикладами фондових та товарних бірж – будуть постійно присутні. Для збільшення прибутків виробники можуть зменшувати пропозицію, збільшуючи, таким чином ціни на послуги та енергію («бики»), а коли нові учасники ринку намагатимуться потрапити на ринок з кращою ціною – великі гравці можуть знижувати ціну аж до від’ємної, щоб завадити конкуренції («ведмеді»). Крім того, Україна має високу концентрацію - невелику кількість виробників електроенергії - на регіональному чи навіть національному ринку, й ті, хто мають велику частку виробництва, спроможні зловживати своєю ринковою владою навіть одноосібно, що й казати про картельні змови.
Законодавець, із застосуванням іноземного досвіду, запровадив кілька компенсаторних механізмів для кращого співвідношення пропозиції із відносно стійким попитом.
По-перше, державні виробники (Енергоатом, Укргідроенерго, Центренерго) повинні продавати частку електроенергії на аукціонах для двосторонніх договорів (ст. 66 Закону). На нашу думку, цю частку треба поступово збільшувати аж до 100%. Найкраще, якби це відбувалося за допомогою біржових торгів, але при цьому не можна уникнути важких питань з відповідальної організації таких товарних бірж, які зараз є повністю саморегульованими, тоді як стандарти ЄС передбачають нагляд з боку регуляторів, часту та детальну звітність для виключення маніпуляцій. В умовах України, яка такі стандарти запровадить хіба згодом, умови продажу, крім відповідальності біржі, повинні також виключити змову покупців. Для цього коло покупців слід якнайменше обмежувати та, до реформи законодавства про товарні біржі, використовувати платформи та правила на кшталт правил про публічні закупівлі, зокрема, Prozorro.
По-друге, в разі обмеженої пропозиції регулятор ринку – Національна комісія що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП) може примусити надання послуг за регульованою ціною (ч. 10 статті 69 Закону). Зважаючи на високий індекс концентрації у виробництві (а також практично 100% монополії на системи передачі та розподілу) це правило буде застосовано неодноразово. Після задоволення частини попиту за регульованим тарифом (ціною), пропозиція з вільним ціноутворенням буде викривленою, оскільки орієнтуватиметься на регульовану ціну як нижній поріг; натомість покупці за регульованою ціною будуть вмотивовані перепродати таку енергію на сегменті конкурентних цін.
По-третє, в разі визнання виробника монополістом, йому заборонено зменшувати обсяг виробництва чи припиняти свою діяльність з метою створення дефіциту електричної енергії (стаття 12). Наслідки такого обмеження є дуже схожими до аналізованого вище; але при цьому монополіст може вдатися до «ведмежої» стратегії та примусити піти конкурентів з ринку: продати актив за меншою ціною чи ліквідуватися внаслідок збитків / простою. На відміну від попереднього обмеження, це має якісні характеристики – монопольний статус та мета поведінки, а ці факти повинен визначити компетентний орган – Антимонопольний комітет України (АМКУ), діючи самостійно чи спільно із НКРЕКП. Жоден з цих органів, однак, не демонстрував активної позиції щодо визначення меж ринку, виділення послуг та продуктів. Нагадаємо, зокрема, що в 2012, 2016 та 2018 роках АМКУ досліджував частку на ринку підприємств групи ДТЕК, але послідовно не визнавав цю групу монополістом на ринку електроенергії, натомість підкреслював домінуюче становище Енергоатома як виробника. Не заперечуємо домінуючу частку Енергоатому в певних сегментах – наприклад, ринку на добу наперед, а також, у ближчому майбутньому – ринку двосторонніх договорів, та для справедливості зауважимо, що в своїх дослідженнях Антимонопольний комітет не врахував динамічні характеристики виробництва товару (електроенергії) та послуг (наприклад, регулювання частоти).
Зокрема, ринок не поділено на сегменти з огляду особливостей задоволення попиту, який коливається 24 години на добу, 7 днів на тиждень. При тому коливання не є абсолютними – рік за роком графік споживання має дуже схожі профілі місяць-до-місяця, доба-до-доби, святкові дні-до-святкових тощо.
Значну зміну в попиті (порівняно із прогнозом) може задовольнити не будь-який виробник – коли йдеться про наступні 15 хвилин, або навіть кілька годин (ядерні блоки Енергоатому точно не можуть), і це є істотною ознакою для визначення меж ринку пропозиції чи то його сегментів – на наступні 5 хвилин, 15 хвилин, годину, 2 години, 3 години тощо. Наприклад, у межень чи за низьких температур, гідроенергетики не можуть істотно змінювати своє виробництво, що збільшує частку на такому ринку теплоелектростанцій; в період відсутності вітру чи сонця перевагу отримають виробники енергії з інших джерел й потрібно буде оцінити ринкову позицію після потенційного перерозподілу часток всередині однієї доби чи навіть всередині однієї години.
Себто фізичні характеристики ринку виробництва відрізняються від юридичних (постачання за регульованим та нерегульованим тарифом) через які, відповідно, кожен з великих учасників ринку – Енергоатом, Укргідроенерго, ДТЕК, Донбасенерго, Центренерго, може розглядатися як монополіст у певних сегментах національного чи регіонального ринків. Але оприлюднені джерела показують, що Антимонопольний комітет України, як і НКРЕКП не зверталися до означених характеристик та їхнього впливу на пропозицію / ціну.
По-четверте, заплановано допустити імпорт електроенергії; проте ця можливість є лише у перспективі - після синхронізації із мережами країн ЄС, та й не є безмежною, оскільки з’єднань з ринками ENTSO-E не так вже й багато. Наразі імовірним залишається лише внутрішній імпорт з «Бурштинського енергоострова», який вже інтегровано до ринків ENTSO-E, але в нього є технічна можливість також відпускати енергію та послуги в Україну. Теоретично, імпорт також можливий з кільця БРЕЛМ (Білорусь, Росія, Естонія, Латвія), що з ним зараз синхронізовано більшу частину ОЕС України, але фактично до 100% такого імпорту складатиме російська продукція, яка залежить від політичних рішень керівництва РФ чи не більше, ніж від міжнародних та міжурядових угод. Оскільки така продукція характеризується ще й надмірною пропозицією через значно більші обсяги виробництва в РФ, це може обвалити ціни на українському ринку та витіснити місцевих виробників.
По-п’яте, довгострокові інвестиції для покриття попиту можуть включати конкурентні механізми поза ринком електроенергії. Такий механізм запроваджено для гарантованого відпуску енергії з відновлюваних (сонця, вітру, малих гідроелектростанцій, біомаси) та інших альтернативних джерел (стаття 65), для реконструкції чи модернізації ТЕЦ (п. 12 Прикінцевих та перехідних положень, статті), для будівництва систем управління попитом та будівництва нової потужності (стаття 29). Крім того, КМ України може покласти додаткові обов’язки, коштом споживачів електроенергії чи Державного бюджету, на суб’єктів господарювання – учасників ринку електричної енергії (стаття 62 – загальні положення; стаття 63 – постачальник універсальних послуг); стаття 64 – постачальник «останньої надії»).
Отже, нова конструкція оптового ринку електроенергії має чимало варіантів для врегулювання можливих зловживань, але через багатоваріантність передбачити їхній розвиток складно. Очевидно, слід готуватися до того, що зміни накопичуватимуться потроху, адже не зважаючи на оновлене НКРЕКП та новий закон, мало змінилася сама галузь. Хоч, за наміром законодавця, більшу роль у поведінці на ринку повинні відігравати фінансові чинники, ці процесу ще певний час розвиватимуться помалу, а прорив буде можливий лише після залучення ресурсів з інших, більш розвинених ринків – у вигляді технологій, персоналу та інвестицій.
Водночас, іноземні компанії, які приходитимуть на ліберальніший ринок для торгівлі енергією, матимуть справу із відсталою фінансовою інфраструктурою, та низькою культурою управління ризиками.
Однак законодавство не містить вимог із управління ризиками маніпуляції ціною, прийнятних в фінансовому секторі – контролю за операціями з інсайдерами, т.ч. афілійованими особами, контролю за репутацією осіб, які займаються купівлею та продажем товарів та послуг (впливають на ціну) на ринку, детальної регулярної звітності про торги, процедур про розслідування маніпуляцій на ринку. Великі ризики з оплати зобов’язань також стримують зростання конкуренції.
Реформа у цьому секторі поки в зародку – законопроекти перебувають на розгляді парламенту і їхні шанси на проходження в цьому скликанні знижуються, вторинне законодавство до того не може бути ухвалено.
Таким чином, довготермінові змови з метою маніпуляції цінами залишаються можливими, на які, виходячи з попереднього досвіду, АМКУ час від часу відповідатиме штрафами, а відповідні суб’єкти господарювання їх оскаржуватимуть в судах.
コメント