Частина 1.
Олег Загнітко, партнер ЮФ Integrites, адвокат, к.ю.н., експерт Finnish Energy Hub
З початком функціонування нового ринку електроенергії, а саме запровадження торгів на електроенергію на ринку «на добу наперед» і внутрішньодобовому ринку (РДН і ВДР, відповідно), український енергоринок став відкритішим для інвесторів. Принаймні мав би стати, адже практика торгів РДН і ВДР сама по собі є сигналом для вільної конкуренції. Але нові інвестори поки не квапляться: значною мірою через тимчасові цінові обмеження початок роботи ринку електроенергії поки що не подає належних інвестиційних сигналів для будівництва маневреної генерації. А отже, законодавство та правозастосовча практика з захисту конкуренції у галузі електроенергії потребують значного удосконалення.
Українська ОЕС потребує інвестицій у нові маневрені потужності
Якщо подивитися на енергоринок очима підприємця, розвиток відновлюваних джерел енергії (ВДЕ) відкриває значні можливості для інвестицій у нові напрями. Адже через особливості генерації сонячної і вітрової енергії в енергосистемі потрібні «швидкі потужності», здатні включитися, коли спадає вітер або сонячного світла стає менше та підтримувати стабільну роботу енергосистеми. Так відбувається в усьому світі, і Україна не виняток: в умовах збільшення частки ВДЕ необхідне зростання резервів маневрової потужності об’єднаної енергосистеми (ОЕС) України.
Є багато аргументів, чому потрібні саме високоманеврені потужності, але тут ідеться не про деталізацію. Найважливіше, що ринок усвідомлює цю потребу, а отже і в інвестиціях. Нещодавно, під час експертного круглого столу «Інвестиційна привабливість балансування ВДЕ» генеральний директор Директорату енергетичних ринків Ольга Буславець наголосила, що український ринок має нагальну потребу в розвиткові нової високоманевреної генерації, оскільки загальний попит на неї лише незначною мірою можуть покривати теплоелектростанції (ТЕС) та гідроелектростанції (ГЕС), у тому числі гідроакумулюючі (ГАЕС). А ще наприкінці минулого року НЕК «Укренерго» представив проект Звіту з оцінки відповідності (достатності) генеруючих потужностей, згідно з яким для стабільності енергосистеми України вже у 2021 році необхідно забезпечити понад 1 ГВт нової генерації зі швидким стартом – і це без ривка у зростанні потужностей зеленої енергетики.
Звісно, хочемо вірити, що необхідні механізми ринку запрацюють з першої спроби і матимуть необхідні ресурси законодавців, уряду та судів на підтримку. Але це нереально. Досвід різних країн показує, що кожні декілька років відбувається доналаштування механізмів: приймається пакет законодавчих, регуляторних та інших змін для вдосконалення роботи енергоринку. Приміром, країни переходять з щогодинної торгівлі, яка не приносить релевантних сигналів інвесторам, на коротші інтервали (вже запроваджені 15-хвилинні, а на деяких ринках — 5-хвилинні), оскільки впродовж 1 години – нинішнього інтервалу торгів в Україні – зміна вітру та інсоляції може відбутися кілька разів, збільшуючи або зменшуючи пропозицію; а кожен з нас встигає в цей час увімкнути та вимкнути не один і не два пристрої, істотно впливаючи на попит. Багато таких змін для України ще попереду. Тож сьогодні головне – запроваджувати зміни, щоб рухатися до найбільш ефективного ринку, який буде привабливим для інвесторів.
Максимальна ціна на РНД і ВДР: чи досить її як сигналу інвесторам?
У законі «Про ринок електроенергії» вказано, що ціни на РДН і ВДР формуються вільно в договірному порядку, тобто в процес їх формування не можна втручатися. Ця норма про вільне ціноутворення запроваджена в Законі за консенсусом усіх зацікавлених осіб, у тому числі Секретаріту Енергетичного Співтовариства, яке представляє інтереси ЄС і відображає спільне прагнення європейських країн. А зрештою, норми Закону створюють передумови для інтеграції української енергосистеми в ENTSO-E та систему енергетичних регуляторів ЄС.
Однак, за ініціативою регулятора – Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП) в Україні є цінова «стеля» у 50 гривень за 1 кіловат-годину електроенергії на оптовому ринку РДН, ВДР, а також балансуючого ринку (БР), що створює законодавчу колізію для учасників ринку (постанови №308 та № 307 від 14.03.2018, відповідно). Більше того, для РДН та ВДР встановлено навіть мінімальну ціну в 1 копійку. Але, якщо узяти до уваги ціну зупинки процесу генерації, яка може бути вищою, ніж електроенергія, продана за 0,9 копійки за 1 кВт-год, то продаж електроенергії за ціною 0 копійок за кіловат-годину чи навіть за від’ємною ціною є більш ринковим підходом, ніж спроба від НКРЕКП гарантувати покриття мінімальної собівартості (і, відповідно, запобігти ціновому демпінгу).
Обмежена кількість виробників в Україні, що постачають електроенергію за вільними цінами, хоч і провокує зловживання домінуючим становищем, але формує фінансово зрозумілу формулу для конкуренції: хочеш бути успішним, знайди можливість продавати трохи дешевше. Натомість запроваджений НКРЕКП «вузький» коридор цін стимулюватиме експлуатацію старих потужностей (зокрема, із застарілими та екологічно небезпечними технологіями) якомога довше – адже будівництво вимагає значних капітальних витрат, які відплачуються вищими цінами на енергію, принаймні, у перші роки експлуатації. Максимальна ціна в 50 гривень за кВт-год може видаватися досить високою. Але згадаймо історію - в період 01.1999-01.2019 роках гривня зазнала девальвації відносно долара США у понад 750%; тож, оскільки інвестиційний цикл електроустановки триває 20-30 років, ризик не отримати прибуток від інвестиції є досить відчутним. Додатково, обмеження для входу на ринок для нових інвесторів заохочує політичний «шантаж» наявних виробників – у час кризи, як-от низької води у річках чи загострення воєнних дій, власники потужності можуть вимагати поступок: закупівлі палива за завищеною ціною, продовження термінів експлуатації понад розумний час, підвищення норм викидів тощо. Таке, зрештою, вже ставалося неодноразово і було предметом уваги ЗМІ, особливо у 2015-2019 рр.
Обмеження ціни на балансуючому ринку: чи досить її як сигналу інвесторам?
Опубліковані результати торгів від початку роботи ринку в липні підтверджують, що ціна на балансуючу енергію не опускалася нижче 0,8 грн. та не піднімалася вище 2,4 грн. за кВт-год під час торгівлі із погодинними інтервалами. Це при тому, що НКРЕКП заборонила встановлювати ціни на балансуючу енергію, які відрізняються від граничної ціни РДН більше, ніж на 15% (прикінцеві та перехідні положення Постанови №307).
Встановлений коридор цін пригнічує інвестиції у нові потужності. Високоманеврена генерація найбільше затребувана на ВДР, БР та ринку допоміжних послгу (РДП), і в цих сегментах «стеля» ціни найбільше обрізає обсяг капітальних інвестицій, а мінімальна ціна не винагороджує економію витрат на виробництво електроенергії установками, які можуть швидко і недорого зупинитися або ж перейти в режим накопичення енергії.
У Регламенті ЄС 2019/943 про внутрішній ринок електроенергії (OJ L 158, 14.6.2019, p. 54–124), ухваленому Європарламентом, Радою ЄС та Єврокомісією у травні 2019, передбачено необхідність вільного ціноутворення та видалення спотворення і перешкод для балансу ціни та пропозиції.
Чому премію за дефіцитний товар слід встановлювати у розмірі 15%? Чи, іншими словами, чому особа, відповідальна за небаланс, ризикує не такою істотною сумою? НКРЕКП не подала своїх міркувань щодо достатності того, що Регламент ЄС 2019/943 та особливий Регламент 2017/2195 називають «економічно ефективним» способом балансування та «позитивним заохоченням» для врегулювання власних небалансів. Адже «ефективне ціноутворення на обмежений ресурс підсилить реакцію учасників ринку на ринкові сигнали та їхню готовність, коли ринку це найбільш необхідно, а також убезпечує повернення собівартості (таких учасників) від оптового ринку» (п. 24 преамбули Регламенту ЄС 2019/943).
Ще один докір в бік НКРЕКП полягає в тому, що обмеження у ціноутворенні на БР та РДП встановлено, сказати б, «неукраїноцентрично». Строк, впродовж якого відбудеться «синхронізаці[я] ОЕС України з об’єднаннями енергетичних систем держав - членів Європейського Союзу» (згідно з пп. 10.1, 10.11 Правил ринку, затв. Постановою № 307) не залежить лише від України, адже рішення ухвалює міжнародна організація. Найбільша відповідальність за підготовку до інтеграції лежить в Україні на регуляторі та операторі системи передачі, але чомусь наслідки їх можливої неефективності діяльності чомусь покладено на виробників. Без сумніву, інвестори отримали цей знеохочувальний сигнал - яким би конкурентним не був ринок, це ніяк не вплине на формулу ціноутворення від НКРЕКП; від такої відсутності змін очікувано виграють найбільш неконкурентоздатні гравці, тоді як інноватори шукатимуть кращого фінансового результату за межами ОЕС України.
Ринок допоміжних послуг – чекаємо гарних новин
Ще не почато роботу РДП. За словами НЕК «Укренерго», причина затримки – НКРЕКП не завершила розгляд порядку перевірки готовності учасників РДН - але вже відомо, що до інтеграції із ENTSO-Е коливання цін на допоміжні послуги буде обмежено. Легко спрогнозувати, що кількість пропозицій ДП буде невеликою, імовірно, недостатньою, але вартість входу на ринок важко передбачити, оскільки ціноутворення фактично повторює тарифну модель.
При тому, що закон передбачає єдиний механізм обмеження ціни на ДП, а саме: примусова тарифна модель для постачальників, які є монополістами чи олігополістами (ч. 10 ст. 69). Не оприлюднюючи порогові значення, не констатуючи їх перевищення, не ухвалюючи методик для формування індивідуальних тарифів на допоміжні послуги від таких постачальників, Регулятор тим не менше, вирішив піти іншим шляхом. Годі й казати, що запровадження коридору цін для усіх учасників не має на меті використовувати ринковий механізм за прямим призначенням - створити сигнали для інвесторів та споживачів, які б допомогли їм оптимізувати виробництво й споживання відповідного товару чи послуги.
Прдовження: Частина 2 знаходиться за посиланням